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Home 평화센터 주요사업 6.15 남북정상회담 기념식(6.15 12주년 기념식)


개회사 Session 1 Session 2 Session 3 Session 4 Session 5
백학순(발제) 김연철(발제) 김상근(발제) 양문수(발제) 김창수(발제)
이희옥(토론) 홍익표(토론) 김근식(토론) 이종무(토론) 정현백(토론)
김종대(토론) 박순성(토론) 이승환(토론)
김 창 수 | 한반도평화포럼 정책연구팀장
Session 5
서울시 남북교류협력 사업의 전략적 접근 - '서울 디스카운트' 극복과 '시민안보'를 중심으로


1. 들어가는 말

2000년 6.15 공동선언 이후 활발히 추진되기 시작하던 지방자치단체들의 남북협력사업이 6.15 선언의 정신이 훼손되기 시작하면서 급히 위축되었다. 2010년 6.2 지방선거 이후 6.15 정신을 계승하는 후보들이 지방자치단체 장으로 선출되면서 지방자치단체의 남북교류협력에 서광이 비치기 시작했다. 그러나 남북교류협력사업은 중앙정부의 승인사업이기 때문에 중앙정부가 6.15 선언을 이행하지 않으면 지자체 차원의 교류협력 사업도 성과를 내기 어려운 상황이다.
지방자치단체는 정부, 기업, 민간 등과 함께 남북규류협력사업의 중요한 주체이다. 평화통일을 추구하는 헌법정신에 따라서 통일을 지향하기 위해서는 정부 뿐만 아니라 지자체, 민간, 기업의 남북교류협력이 활발해져야 한다. 남북관계는 대개 정부간 관계의 악화이다.
정부관계는 한국에서 어떤 정부가 들어서느냐에 따라서 부침이 있어왔다. 그러나 정부간 대화의부침에도 불구하고 지자체, 민간, 기업의 교류협력사업은 지속되어야 한다. 그것이 헌법적 책무이기 때문이다.
기업은 남북협력사업을 통해서 경제적인 이익을 창출한다. 경제적인 이익 창출은 통일의 물적 기반조성에 매우 중요하다. 615 공동선언이나 10.4 선언에서도 민족경제의 균형적 발전을 약속했다. 민간의 대북사업은 이익이 발생하지 않는 공적 영역에서 북한과 접촉을 통해서 통일의 기반을 조성하는 사업이다. 민간의 사업은 인도지원과 사회문화교류를 중심으로 진행되어 왔는데 이는 남북 주민들 사이의 사람의 통일을 이루는데 빼놓을 수 없는 영역이다.
지방자치단체의 대북사업은 정부와 기업, 민간의 특성을 모두 발휘하면서도 지역차원에서 남북화해협력을 뿌리깊게 내리게 하는 역할을 한다. 이러한 점을 고려할 때 당국간 대화가 단절되더라도 지자체, 민간, 기업의 남북사업은 지속적으로 유지되어야한다. 물론 남북 당국의 정책적 입장은 당국간의 대화를 우선시 한다. 하지만 민간, 지자체, 기업의 협력 사업이 지속될 때 통일의 기반이 그만큼 조성되는 것이다.
이 글에서는 서울시의 교류협력 사업 활성화를 위해 서울시 협력사업이 가지는 성격과 서울시와 평양시의 특성을 살펴본 후에 교류협력사업을 위한 몇가지 전략을 제시하고자 한다. 여기서 핵심이 되는 전제는 ‘시민안보(Civil Security)’와 ‘서울디스카운트(SeoulDiscount)’이다.
흔히 한국이 저평가되는 ‘코리아 디스카운트’의 요인으로 남북대결을 꼽는다. 그러나 코리아 디스카운트는 곧 ‘서울 디스카운트’이다. 이글은 서울 디스카운트에 착안해서 시민안보라는 개념으로 서울디스카운트 극복이 가능하다는 것을 전제로 한다. 시민안보는 서울디스카운트 극복 뿐만 아니라 적극적인 남북교류협력을 통해 서울시민들의 행복한 삶을 추구한다는 개념을 내포하고 있다.
이런 전제라고 한다면 시민안보에 입각한 남북교류협력 사업의 세부 프로그램을 제시하는 것이 완결적인 글이 될 것이다. 그러나 오늘 토론회가 6.15 기념 토론회 차원에서 진행되고 거기서 한 부분을 담당하고 있는 것이 이 발표라는 점을 고려해서 세부 프로그렘 제시는 다음 기회로 미루고자 한다. 대신에 몇가지 전략을 제시함으로써 프로그램 마련의 기초를 다지는 것으로 가늠한다.

2. 서울시 남북교류협력사업의 기본 성격

헌법 전문에는“조국의 민주개혁과 평화적 통일의 사명에 입각하여 정의·인도와 동포애로써 민족의 단결을 공고”히 한다고 되어 있다. 헌법 4조는 “대한민국은 통일을 지향하며, 자유민주적 기본질서에 입각한 평화적 통일 정책을 수립하고 이를 추진한다”고 명시하고 있다. 서울시가 남북협력사업을 추진하는 것은 1차적으로 헌법 정신 구현하는 것으로서 헌법적 책무라고 할 수 있다.
서울시를 비롯한 지방자치단체들의 남북교류는 남북사이의 화해협력을 다지고 신뢰를 구축하는 역할을 할 수 있다. 지방자치단체들의 남북교류는 비정치적인 영역에서 이뤄진다.
이는 정치적인 환경의 구속을 받을 수밖에 없지만 비정치적인 영역에서 각 분야별로 연계를 강화함으로써 정치군사적인 대화와 협력을 위한 여건조성에 기여할 것이다. 따라서 지방자치단체들의 교류협력은 불가피하게 중앙정부와 협력속에서 제한적으로 진행될 수밖에 없다.
서울시가 중앙정부 차원에서 권한을 가지고 있는 정치 군사 문제에 대해 북한당국이나 평양시와 교류하거나 협의할 수 없다. 평양시도 마찬가지이다. 그러나 서울시가 비군사적 영역에서 남북교류협력을 추진하는 것은 남북한의 체제가 서로 가까워지고 이러한 노력들이 상대에 대한 수용성을 크게 만들어서 군사적 신뢰구축을 위한 사회심리적인 여건 조성에도 도움을 줄 것이다. 중앙정부의 대북정책 추진의 촉매제로서 기능하므로 중앙정부의 대북정책의 보완재로서 역할을 하는 것이다.
남북교류협력법에 따르더라도 서울시가 북한하고 하는 사업이 남북교류협력을 활성화시키고 신뢰구축에 도움이 된다면 중앙정부가 적극 지원하는 것은 가능하다. 기본적으로 남북교류협력법이 금지와 제한을 목적으로 하는 법이 아니라 교류협력 촉진을 목적으로 하는법이기 때문이다. 행자부가 작성한 ‘남북자치단체간 교류협력업무 처리지침’ 역시 이러한 교류협렵법의 취지에 따라서 만든 지침으로서 자치단체 대북사업의 효율성을 목적으로 한다고 말할 수 있다.
서울시의 남북교류협력사업은 남북관계를 ‘특수관계’, 남북간 관계를 ‘민족 내부거래’로 규정한 남북관계발전법 제3조에 따라서 민족내부거래가 된다. 1) 남북관계는 남과 북이 모두 1991년에 체결한 남북기본합의서에서 ‘통일을 지향하는 과정에서 형성된 잠정적 특수관계’로 인식하고 있다. ‘통일을 지향하는 과정’에서 서울시가 남북의 화해협력을 위해서 추구하는 사업은 한반도의 특수한 상황을 반영하여 나라와 나라 사이의 국제간 관계가 아닌 ‘민족내부거래’가 되는 것이다.

3. ‘코리아 디스카운트’와 ‘서울 디스카운트’

서울시 홈페이지에서는 “서울은 한국의 수도인 동시에 동북아 비즈니스의 중심지이며 한국 산업의 집적지로 아시아 최대 시장인 중국과 일본 사이에 위치해 있습니다.”고 설명하고 있다. 서울의 면적은 전 국토의 0.6%에 불과하지만 한국 GDP의 21%가 서울에서 창출되며, 사업체의 23%, 은행예금의 50%이상이 서울에 집중되어 있다. 또한 첨단 기술을 보유한 벤처 기업들의 43% 이상이 서울에 집중되어 있어 외국인 투자가들의 많은 관심과 투자가 이루어 지고 있다. 2)

<표1> 서울의 경제지표

구분

국내총생
산(10억원)

사업체
수(개소)

은행예금
(10억원)

내국세
(10억원)

의료기관
(개소)

자동차수
(천대)

대학교
(개소)

전 국

581,516

3,131,963

512,419

82,226

44,029

13,949

180

서 울

127,175

735,258

259,355

35,436

12,396

2,691

42

집중도
(%)

21.87

23.48

50.61

43.1

28.15

19.29

23.33

출처 : 한국의 대표브랜드 서울 www.seoul.go.kr

국제자본시장에서 우리나라기업의 가치가 다른 경쟁국가의 기업가치와 비교하여 상대적으로 크게 저평가 된 것을 코리아 디스카운트라고 한다.3) 재벌의 지배구조나 분단 때문 한국 기업의 주식가치가 최대 60-70%로 저평가되어 있다는 것이다.
코리아디스카운트 때문에 한반도에서 분쟁이 부각되면 최대 82조원의 손실을 당한다는 주장도 있다. 코리아디스카운트를 10%만 줄이면 3대기업이 올리는 영업이익인 130억달러 를 절감할 수 있다는 주장도 제기된 바 있다. 4) 코리아 디스카운트의 원인이나 코리아 시스카운트로 저평가된 금액에 대한 정확한 평가에 대해서는 다양한 의견이 있다. 그러나 한반도의 분단이 코리아 대스카운트의 중요한 원인이고, 남북한의 갈등이 주가를 떨어뜨린다는 연구는 다양하게 존재하고 있다.
한국금융시장은 북한발 충격에 강한 내성이 있다. 그러나 합리적 기대를 넘어선 충격이 초래될 경우 초대형 주가폭락의 우려가 있다. 주가는 남북관계가 평온했을 때보다 경색국면에서 북한발 충격이 발생하면 더 민감하게 반응한다. 5)
남북관계가 악화된 상황에 북한발 충격이 발생하면 일본의 엔화도 약세로 돌아선다. 엔화강세는 국내기업의 가격경쟁력을 지탱하는 요인이다는 점을 고려한다면 이는 국내수출에도 상한 부담을 주는 것이다. 6)

<표2> 코리아 디스카운트 원인

요인

북핵 등 북한발충격

정책 일관성 부족

기업지배구조

비율(%)

30.4

23.9

21.7

출처 : 문승동, ‘한국 분단리스크 프리미음에 대한 연구-Korea Discount를 중심으로’,(국민대 박사논문, 2007) 24쪽을 참고하여 필자가 재구성

한국기업의 자산가치가 30-40% 저평가 되어 있고, 코리아 디스카운트에서 남북관계가 대략 30% 차지한다고 가정한다면, 남북관계는 한국기업의 자산가치를 10-13% 저평가 시키고 있다고 가정할 수 있다. 그렇다면 이를 <표1> 의 서울시 경제지표에 단순 대입할 경우 코리아 디스카운트는 서울시에 약 12조원 이상의 총생산 억제요인으로 작용하고 있다는 것을 추론할 수 있다. 이를 ‘서울 디스카운트’(Seoul Discount)라고 할 수 있다.

물론 기업의 저평가가 국내총생산액과 비례한다고 할 수는 없다. 하지만 코리아 디스카운트가 존재함은 명확하나 정확한 측정법이 없는 상태에서 ‘서울 디스카운트’의 규모를 비용으로 가늠해보는데는 유용하다고 할 수 있다. 7)‘서울 디스카운트’가 코리아 디스카운트에 의해 어느 정도 영향을 받는지는 알 수 없다.
하지만 남북대결이 악화될 경우 북한의 위협 대상은 1차적으로 서울을 비롯한 수도권이다.
이미 북한은 여러차례 이를 강조하였다.
1994년 3월 남북회담장에서 북한의 박영수 조국통일위원회 서기국부국장은 송영대 통일부차관에게 “서울은 여기서 멀지 않다 서울이 불바다가 되면 선생도 무사하지 못하다” 고 협박하였다. 2011년말부터 북한은 ‘청와대 불바다’, ‘서울에 있는 언론사 공격’ 등의 협박을 계속하고 있다. 북한의 이런 위협이 사실이든 단순한 공갈에 그치든 서울의 이미지를 불안하게 만드는데 기여하고 있다. 물론 1994년 서울 불바다 이후 북한이 서울을 향한 실제적인 무력도발을 하지는 않아서 북한의 이런 발언에 대해 내성이 생긴 것은 사실이다.

하지만 서울이 군사분계선으로부터 50km 떨어져 있고, 북한의 장사정포의 사정거리에 있다는 사실은 서울의 구조적인 취약요인이다. 물론 국방부는 수도권을 위협하는 북한의 장사정포를 무력화하기 위해 감시 타격전력을 늘려서 서울의 안전 보장책을 마련하고 있다.8) 하지만 이런 구조적인 취약요인은 북한발 충격이 발생할 경우 서울이 가정 먼저 영향을 받는다는 것을 말해준다. ‘코리아 디스카운트’는 곧 ‘서울 디스카운트’인 것이다. 9)서울은 구조적인 안보 불안정성에도 불구하고 워런 버핏의 주장 처럼 전쟁이 발생하지 않을 것이라는 전제 아래서 평화가 유지되고 있다. 또는 북한의 잦은 위협에 대한 강한 내성이 서울의 평화를 유지하고 있는지도 모른다. 하지만 북한발 충격이 발생할 경우에는 서울 시민의 삶을 위협하고 서울디스카운트를 악화시키게 된다.

이러한 상황에 대비해서 중앙정부와 군이 안보를 담당하고 있다. 자치단체인 서울은 안보와 외교에 대한 권한이 없지만 중앙정부와 보완재적 관계에서 비정치, 비군사 영역에서 서울의 지정학적 불안요인을 제거해서 평화를 정착시키기 위한 노력을 해야 한다.
전쟁이 발생하지 않을 것이라는 막연한 가능성이 아닌 전쟁과 군사충돌을 예방하는 적극적인 행위가 필요하다. 서울시는 중앙정부가 아니기 때문에 군사적 수단이 아닌 다양한 평화적인 수단을 개발하는 것에 의해서 평화를 유지할 수 있도록 노력하는 것이 가능하다.
이러한 노력은 평화도시로서 서울의 도시 브랜드를 향상시키는데도 도움을 줄 것이다.

4. 평화도시와 시민안보

‘평화도시’는 서울의 새로운 브랜드나 서울시가 추구하는 시정 목표로서는 적절하지가 않다. 세계평화도시를 선언한 도시들은 핵실험이나 전쟁의 피해에서 벗어나지 못한 상태에서 다시는 그런 역사를 반복하지 않겠다는 취지에서 선언을 하였다. 10) 하지만 서울의 경우 서울시시민 다수가 보편적으로 공유하는 치유되지 않은 상처가 서울시의 현안이 되고 있는 상태는 아니다. 또 북한으로부터 충격에서 서울의 평화를 지키기 위한 차원에서 평화도시 추구도 과민대응으로 비춰질 소지가 크다. 또한 평화의 개념이 광의로 사용되는 상황에서 평화도시 선언을 통해서 추구하고자 하는 목표가 분명히 드러나지도 않으며 동시에 정책의 특성화를 꾀하는 것도 어렵다.

하지만 군사안보의 국가의 역할이라면 지자체는 전통적인 국가안보가 아닌 방식으로 도시의 평화를 지키기 위해 노력해야 한다. 평화도시란 ‘평화를 만들기 위한 적극적인 노력에 의해 유지되는 도시’라고 개념지을 수 있다. 그렇다면 통용되지 않았지만 일반명사에 가깝다고 할 수 있다. 따라서 평화도시를 가꾸는 것은 모든 도시들의 보편적인 과제이고, 서울시 역시 이러한 보편성에 입각해서 평화도시를 만들어 나가야 할 것이다.

서울시 차원에서 평화를 만들기 위한 적극적인 노력은 국가안보가 아닌 ‘시민안보’라고 이름지을 수 있다. ‘시민안보’란 시민의 불안이나 공포를 예방하고 쾌적한 환경에서 살 수 있는 권리를 보장하는 것이다. 군사분계선과 가까운 서울의 지정학적인 특성에 의해서 서울시민은 남북 충돌에 보다 큰 피해를 입을 수 있는 환경에 처해있다. 이런 환경은 ‘코리아 디스카운트’를 직접 ‘서울 디스카운트’로 치환할 수 있을 정도로 눈에 보이지 않게 서울시민들의 삶의 질을 위협하는 요인이 되고 있다.

반대로 남북한의 교류협력과 화해에 의해서 서울 시민들은 보다 윤택한 삶을 보장받을 수 있는 이점을 가지고 있다. 남북의 화해협력으로 코리아 디스카운트가 줄어든다면 서울 디스카운트도 줄어들기 때문이다. 남북 화해의 진전으로 평양 방문객이 늘어난다면 늘어난 평양방문객의 다수는 서울 시민일 것이다. 서울 시민이 남북교류에 적극적으로 참여해서 남북화해를 이루는 주된 대상이 되는 것이다.

의 발달로 전국 교통의 중심지’라고 말하고 있다. 11) 서울은 대한민국 교통의 출발점일뿐만 아니라 남북을 연결하는 철도의 출발점이기도 하다. 남북을 연결하는 철도는 경의선, 경원선, 경원선의 지선인 금강산철도 그리도 동해선 등 4개이다. 즉 동해선을 제외하고 3개의 철도는 모두 서울에서 출발한다. 동해선이 구간이 단절되어 남북을 잇는 철도로 기능하기 어렵다는 점을 고려한다면 서울은 남과 북을 잇는 철도의 출발점이다. 남과 북을 철도로 잇는다는 것은 대륙철도와 연결을 의미한다. 즉 서울은 대륙철도를 연결시키는 철도의 중심지이도 한 것이다. 12)대륙철도의 연결은 남부간의 화해협력을 통해서 가능하고, 대륙철도가 연결되면 남북의 평화도 한층 더 정착될 것이다. 그동안 대륙철도 연결이 서울시민들의 삶의 질과 연관되는 사안이라는 점을 소홀히 보았던 것이다. 10.4 남북공동선언에서 합의한 경의선 연결은 서울시민들이 다른 형태의 일상을 꿈꾸는 것을 가능하게 해줄 것이다. 10.4 선언의 이행을 서울시민들의 삶의 질과 관련해서 바라보는 것이 ‘시민안보’이다.

시민안보의 개념은 기존의 국가안보와는 전혀 다른 차원에서 시민의 삶의 질을 향상시켜주고 시민이 안보의 주체로서 참여하는 것을 가능하게 해준다. 경의선 연결을 비롯한 대륙철도 연결이 남북의 군사적 긴장완화와 평화정착에 기여하고 이것이 궁극적으로 서울 디스카운트를 완화시켜주는 것이기 때문이다.

‘시민안보’는 국가와 지방자치체가 다른 차원에서 접근하여 종합적이고 총제적인 안보를 달성하는 것을 가능하게 한다. 따라서 국가안보와 시민안보는 보완재인 것이다. 이미 전통적인 국간안보만을 가지고 안보를 달성하는데 한계가 있다는 지적은 오래전부터 제기되어 왔다. 전통적인 국가안보가 군사방위 개념과 유사하게 되면서 군사력 증강이 오히려 다른 나라의 군사력 증강을 불러와서 국가안보가 도리어 위협을 받는 상황을 초래한다. 이것을 ‘안보 딜레마’(Security Dilemma)라고 한다.

이러한 안보딜레마에서 벗어나는 차원에서 1980년 브란트위원회 보고서는 ‘공동안보’(Common Security)를 제안한다. 1993년에 UNDP가 ‘인간안보’(Human Security)를 제안함으로써 안보를 달성하기 위한 수단은 다양하지기 시작했다.13) UNDP가 1993년에 제안한 인간안보란 “군사력을 통한 안보에서 인간의 개발을 통한 안보로, 식량과 고용과 환겨에 대한 안보로 변해야 한다”는 문제의식에서 출발했다. 14) 오늘날 인권, 환경 등 인간이 처한 다양한 삶의 문제를 해결하기 위한 개념으로 발전되어 널리 사용되고 있다. 시민안보는 인간안보의 개념을 서울시민의 삶의 질을 향상하기 위해 시민의 삶의 환경을 개선하는 개념으로 차용한 것이다.

5. 서울시의 남북교류협력을 위한 5대전략

1) 전략 1 : 평양시 인민위원회가 아닌 민화협 등 해당 기관을 파트너로

서울특별시에 해당하는 북한의 행정단위는 평양시인민위원회이다. 북한의 인민위원회는도(직할시)와 시(구역)·군에 조직되어 있다. 우리의 지방의회에 해당하는 지방인민회의가 지방주권기관이라면 인민위원회는 인민회의 휴회 중의 지방주권기관이며, 해당 지방주권의 행정적 집행기관이다. 15)

북한의 지방인민위원회는 인민회의 소집, 인민회의 대의원선거 위한 사업, 해당 인민회의와 상급인민회의, 인민위원회, 내각과 내각 위원회, 성의 법령, 정령, 결정, 지시를 집행, 해당 지방의 모든 행정사업을 조직집행, 지방의 인민경제발전계획을 작성과 실행대책 수립, 지방예산 편성하며 그 집행대책 수립 등의 임무와 권한을 가진다.

북한의 노동당규약 14조에는 지방당위원회는 “행정경제사업에 대한 당적지도를 강화하여 정치, 경제문화의 모든 사업이 당의 정책적 요구에 맞게 진행”한다고 명시되어 있다.16)

이러한 조항에 따르면 평양시 인민위원회의 경우 광영자치단체인 서울시에 비해서 권한이 더 제한적인 지방행정조직의 성격을 지닌다고 할 수 있다.

<표3>남북한 지방행정체제 비교

구분

기관구성

중앙정부와 관계

모형

원리

남한

지방자치단체 지방의회

견제와 균형

지방정부가 일정수준의 자율성 확보
(독자적 의사결정 및 집행)

북한

지방인민위원회 지방인민회의

지방인민위원회의 비교우위

상급인민위원회에 복종노동당이 지도

출처 : 정규서, “남북교류활성화를 위한 지방정부의 정책방향” (한양대학교 지방자치연구소, 2000)을 참조 하여 필자가 재구성

김정일은 지방경제를 강조하면서도 “현대 수정주의자들이 들고 나오는 소유의 다양화와 지방분권화, 기업자치제는 개별적 지방 및 기업소들의 창발성을 일면적으로 강조하면서 개별적 지방 및 기업소들에 생산물의 생산과 처리에 대한 절대적 권한을 부여함으로써 국가의 중앙집권적인 계획지도를 거부하고 있다. 이것은 결국 경제건설에서 혼란과 무정부성을 조성함으로써 지방의 창발성을 높일 수 없게 하고 시장경제를 끌어들이는 길밖에 없다”고 말하고 있다. 17)

평양시 인민위원회의 법적 성격과 김정일의 지방분관화에 대한 이와 같은 언급에 비춰볼 때 평양시가 서울시의 남북교류협력사업의 파트로서 역할하는 것은 매우 제한적일 수밖에 없다는 것을 알 수 있다. 더구나 북한은 2010년 3월 ‘평양시 관리법’을 개정해서 평양시의 관리 및 감독 통제 기관에 인민위원회 이외에 중앙정부 기관인 국가계획위원회와 내각을 추가했다. 18) 중앙집중적인 국가계획이 더 강화되고 있는 것이다.

서울시가 평양시를 상대로 교류협력을 추진하는 것은 한계가 있을 수밖에 없다. 더구나 북한은 지난 10여년동안 남한 지방자치단체의 남북교류 협력사업을 노동당 통일전선부의 외곽조직인 민족화해협의회(민화협)가 관장하게 했다. 서울시의 남북교류협력사업에서도 평양시 인민위원회가 상대가 되기 보다는 북한에서 대남사업을 담당하는 노동당 통일전선부의 관련 기관이 상대가 될 수밖에 없는 구조이다.

북한은 2005년 7월 6일 ‘북남경제협력법’을 제정하였다. 19) 북남경제협력법은 법적 토대 위에서 남한과 경제협력을 진행하겠다는 뜻을 대내외에 과시한 것으로 평가받았다. 20) 북남경제협력법에 따르면 제5조에서 ‘중앙민족경제협력지도기관’이 북남경제협력에 대한 통일적인 지도를 담당한다고 규정하고 있다. 이 기관은 내각소속이다. 북한이 남북경제협력을 통일적으로 지도하기 위해 이런 법령을 제정한 것은 바람직한 현상이다.

이 법의 사례에서 알 수 있듯이 남한에서는 기업이나 지방정부 차원에서 진행되는 경제 협력도 북한에서는 내각의 지도에 의해서 진행된다. 북한은 고도로 중앙집권화된 체제이기 때문에 남한과 같은 자치제도가 발달되어 있지 않다. 따라서 북한의 지방인민위원회는 남북지방정부간의 교류협력을 위한 행정체제로 적합하지 않다.

2) 전략2 : 인도적적 지원사업과 사회문화협력사업 병행 추진

협력사업이란 남한과 북한의 주민이 공동으로 행하는 문화·보건 의료·체육·학술·경제 등에 관한 제반활동을 말한다. 협력사업은 크게 경제협력사업, 사회문화협력사업, 인도적 대북지원을 위한 협력사업으로 나뉜다.21) 경제협력사업은 남한의 사업자가 북한에 투자하여 남북 사업자가 공동으로 영리사업을 벌이고 이를 통해 수익을 창출하는 것을 주된 목적으로 행하는 사업을 의미한다. 사회문화협력사업은 민족의 동질성 회복과 사회·문화 공동체형성을 위하여 남북이 공동조사, 공동제작, 공동개발 등을 실시하는 행위를 의미한다. 인도적 대북지원을 위한 협력사업은 일정기간 지속되는 인도적 성격의 ‘개발지원성 사업’ 등 북한과의 공동 협력을 전제로 하는 사업을 말한다.

1999년 제주도에서 시작한 지방자치단체의 남북교류협력은 6.15 공동선언 이후 활발해 졌다. 22) 지방자치단체들이 독자적인 대북교섭권을 가지고 있지 않기 때문에 6.15 공동선언 이후 남북관계가 활발히 전개되는 공간에서 대북사업이 활발해질 수 있었던 것이다. 지방자치단체들의 대북사업은 대북 인도적 지원사업을 중심으로 사회문화교류가 병행해서 추진되었다. 인도적 대북지원사업은 법인이나 단체에 국한한다는 규정에 때문에 지방자치단체들의 대북인도적사업은 남한의 민간단체를 매개로 해서 진행될 수밖에 없었다. 또 북한의 해당 인민위원회가 아닌 북한의 민화협을 비롯한 관련기구들이 파트너가 되었다.

아울러 지방자치단체들이 희망하는 사회문화교류사업도 희망대로 이뤄지지 않았다. 사회문화교류사업은 북한의 입장에서 볼 때 경제적인 실익보다는 인적교류가 중심이다. 자력갱생을 해야하는 북한의 해당기관들은 인도적 지원을 받는 사업을 선호했다.

이러한 까다로운 조건속에서 지방자치단체들의 대북사업을 지속시킨 것은 인도적 지원사업이었다. 인도적 지원사업은 초보적으로 북한의 특정지역에 대한 개발원조로 발전하기도 했다. 23)

이러한 사례에서 알 수 있는 것은 서울시의 대북교류협력사업은 평양시 인민위원회가 아닌 민화협과 같은 해당 기구를 상대로 해서 대북지원사업과 사회문화교류사업을 유기적으로 결합시켜서 추진하는 방식으로 진행하야여 할 것이다. 인도적 지원사업의 경우에는 긴급구와 지속가능한 개발지원을 결합하는 것이 바람직하다.

3) 전략 3 : ‘서울 - 평양’에 집중하되 ‘서울시-평양 인민위원회’가 아닌 ‘서울시
- 내각기관’을 우선 목표로

사회문화교류사업은 남북한 주민들의 문화적 정서적 이해도를 높여서 사람의 통일을 가능하게 하는 분야이다. 남한의 많은 지방자치단체들은 북한과 사회문화교류를 희망하였다.

사회문화 교류는 인적 교류를 통해서 남북교류의 가시적인 성과를 내보일 수도 있다. 이런사회문화교류의 특징은 남한 지방자치단체들이 사회문화교류를 선호하게 했다. 반대로 북한의 입장에서는 인적 접촉이 북한 내부에 남한의 바람을 불게 하는 정치적 파급효과가 있기 때문에 사회문화교류에 대해서 소극적이었다.

북한이 남북사회문화교류에 임했던 것은 세가지 유형으로 분류할 수 있다.24) 첫째는 6.15 공동위원회가 주최하는 민족통일대축전의 행사로서 사회문화교류를 진행하는 경우이다. 이 경우에는 6.15 행사라는 특징, 즉 북한의 최고지도부가 서명한 선언을 이행하기 위한 의미가 강조되기 때문에 사회문화교류를 추진할 수 있었을 것이다.

아울러 인천, 광주, 목포 등 지방에서 615 행사가 진행될 경우에 자연스럽게 지방자치단체와 협력해서 사회문화교류를 추진하는 실마리를 찾을 수 있었다. 서울에서 열린 2005년 8월 통일대축전의 일환으로 고양 경기장에서 남북축구시합이 열렸던 것도 마찬가지 사례이다.
둘째, 남한에서 열리는 국제체육행사에 북한이 사회문화교류 차원에서 참여했던 경우이다. 부산 아시안 게임에 북한이 응원단을 보낸 것이 대표적인 사례이다.
셋째, 남북의 신뢰구축으로 지방자치단체와 공동으로 사회문화행사를 치르게 된 경우이다.

2003년 제주시에서 남북공동으로 민족통일 평화체육문화축전을 개최한 것이나 2005년 6월 남북강원도 민속문화축전 금강산 개최나 2006 남북강원도 겨울철 체육경기대회가 대표적인 사례이다.

이렇게 제주와 강원도가 사회문화교류에서 앞서 갈 수 있었던 것은 꾸준히 인도적 지원사업을 했기 때문이다. 세 번째 유형 가운데서 서울시가 주목할만한 것은 강원도의 사례이다. 강원도는 이례적으로 북강원도 인민위원회와 교류협력을 약속하고 사회문화 교류를 추진했기 때문이다. 물론 북한은 지방정부차원에서 교류를 진행했던 것을 공식적으로 언급하지 않고 있다. 그러나 2003년 12월에 강원도는 북측 민화협과 북강원도 인민위원회와 교류협력 확대를 약속했다. 그리고 두차례의 사회문화 행사를 북측 민화협이 매개하기는 했지만 북강원도 인민위원회와 공동으로 개최하였다.

강원도가 이례적으로 제한적이나마 북강원도 인민위원회와 사회문화 교류사업을 추진했던 것은 인도적 지원사업을 꾸준히 하면서 신뢰를 구축했다는 점이다. 무엇보다도 강원도는 인접지역의 특성을 고려해서 대북지원사업을 북강원도로 집중했다. 북한이 북강원도로 집중되는 강원도의 사업을 허용한 것은 금강산 관광을 고려한 점도 있겠으나 강원도가 남북 강원도의 교류에 집중한 전략이 성과를 거둔 것으로 평가할 수 있다.
강원도도 최초에는 북강원도가 아닌 민족경제협력연합회를 대상으로 사업을 시작했다.
그러나 지원을 비롯한 모든 사업을 북강원도로 초점을 맞춤으로서 북강원도 인민위원회와 사회문화사업을 추진하는 성과를 거두게 된 것이다.

전라남도의 경우에도 전남도 남북교류협의회를 구성해서 파트너로 지정한 평남 대동군에 대동농기계 수리공장 건설하는 등 사업을 전개했다. 하지만 평양시에 콩발효식품 공장을 건설하는 등 대상지역이 분산되어 평남과 협력사업을 지속할 수 없었다. 전남도가 지방간 교류합의서를 채택한 것은 성과라고 할 수 있다. 물론 초기에는 남북 지자체간 협력이 어렵기 때문에 남북지자체 사이의 협력에 초점을 맞추기 보다는 필요한 지역으로 다변화하는 것도 불가피하다. 오히려 강원도가 예외적인 경우라고 할 수 있다.
강원도와 전남의 사례에서 서울시의 대북 사업을 위한 몇가지 기준을 도출할 수 있다.

첫째로 지속적인 인도적 사업을 통한 신뢰구축이 사회문화 사업의 토대가 된다는 것이다.
둘째, 서울 - 평양 도시간 협력이 장기적인 차원에서라도 성과를 내기 위해서는 서울시의 대북 사업은 평양시에 국한되도록 의도적으로 노력할 필요가 있다.
셋째, 서울시가 평양시에 초점을 맞추는 것은 북한이 모든 지자체에도 평양을 선호하기 때문에 어려운 일은 아니다. 또한 평양은 북한의 수도이기 때문에 평양시 인민위원회보다는 북한의 중앙정부기관이 직접 개이발 가능성이 크다. 가령 평양시에 있는 고구려 유물관련 학술토론회를 서울시와 개최한다고 하더라도 평양시 인민위원회가 상대가 되는 것이 아니라 민화협 같은 기구를 매개로 해서 북한의 내각산하인 문화보존지도국과 상대하게 될것이다. 따라서 평양에 집중하면서 평양시 인민위원회를 상대로 사업을 하는 것을 추진해야 하지만 서울- 평양 교류는 서울시-평양시 인민위원회의 교류뿐만 아니라 서울시-북한의 내각관련 기관과의 창구로도 가능하다는 개연성을 염두에 둘 필요가 있다.

4) 전략 4 : 서울 평양 모두 수용하기 힘든 자매결연은 최종 목표로

자매결연은 지방자치단체가 활용하는 전통적인 교류수단으로 인적 물적 교류는 물론 다방면의 종합적인 교류를 위해 지방자치단체 상호간에 형제관계를 맺는 약속을 말한다. 25)
이러한 자매결연은 교류자치단체 상호간 친선도모와 경쟁력 강화 및 지역주민의 삶의 질향상을 위해 주로 활용된다.

지방자치단체 사이의 자매결연은 동서독이 통일된 이후에 통서독 사이의 사회통합을 이루는데 큰게 기여한 것으로 평가받고 있다. 양독간 지방자치 단체 교류는 처음에는 동독이 먼저 제안하였다. 서독은 동독을 실질적으로 주권국가로 인정하는 계기가 될 것이라는 우려 때문에 이를 거절한다. 하지만 80년대 이후 서독이 양독간 교류를 추진한 것은 평화통일을 달성할 것이라는 기대 때문이었다. 26) 서독이 교류에 적극 나서자 이때는 오히려 동독이 자매결연에 반대하는 입장으로 돌아섰다. 동독이 자매결연을 수용한 중요한 이유는 동독 내부에서 제기되는 변화의 요구를 무마시키기 위한 것이었다. 동서독의 오랜 교류는 동독주민들로 하여금 변화의 욕구를 가지게 했고, 동서독 자매결연은 이런 욕구를 제한적으로 충족시켜주는 것이었다.

동서독 사이의 자매결연도 이렇게 우여곡절이 있었던 것은 자매결연이 가지는 파급력에 대해 양독 정부가 모두 우려했기 때문이다. 이는 남북한의 경우에도 마찬가지로 적용될 것이다. 북한은 도시 자체가 남한과 자매결연하여 협력사업을 추진할 권한이 없을 뿐만 아니라 중앙정부가 자매결연을 허용하지 않는다. 자매결연을 할 경우에는 다각적인 인적 접촉이 생길 것이기 때문이다.
6.15 공동선언 이후 많은 한국의 자치단체들이 여러 가지 사연을 내세워 북한의 도시와 자매결연을 시도했다. 당연히 성공한 사례는 하나도 없다.

하지만 남북 자매결연은 북한 정부만 소극적인 것이 아니다. 지방자치단체의 남북교류를 지휘감독하는 행자부나 통일부도 자매결연에 대해서서는 권장하지 않는다. 뿐만 아니라 한국의 보수여론은 자매결연에 대해서 매우 격렬하게 비방한다. 북한을 변화로 이끌어 내려고 한다면 도시간 자매결연만큼 유용한 수단이 없다. 접촉의 확대를 통해서 다양한 방법으로 북한 전 지역의 변화를 이끌어 낼 수 있다.

5) 전략 5 : 신규 프로그램은 기존의 경험에 국한하지 말 것

남북 사이의 협력사업으로 유형화 된 것은 북한의 필요와 남한의 역량이 결합하면서 정착된 것들이 대부분이다. 하지만 서울시 대북사업의 발전을 위해서는 여기에 머물러서는 안된다. 콜럼부스의 달걀과 같이 기존의 합의를 창의적으로 변경하거나 한국과 국제사회에서 표준적인 사업이 되는 것을 북한에 적용하여 지속가능하면서도 현실성 있는 사업을 개발해야 한다. 또는 작은 사업이라고 하더라도 서울시-평양시의 관계를 상징화시킬 수 있는 사업들도 개발할 필요가 있다. 국제적으로 도시간 협력사업 가운데 서울-평양에 적용 가능한 것도 찾아볼 수 있다. 시민안보 차원에서 서울시민들의 삶을 윤택하기 위한 차원에서 창의적인 신규 프로그램 개발이 필요하다.

6. 맺음말

서울시는 ‘경평축구’라는 서울시 고유의 남북교류협력사업 아이템이 있다. 경평축구를 추진한다면 축구경기의 속성상 자연스럽게 서울-평양 시민참여형 프로그램으로 발전시킬 수 있다. 하지만 남북 당국간 관계 악화와 서울시와 평양시가 남북의 행정체계에서 차지하는 성격의 차이 등으로 경평축구는 아직 실현되지 않고 있다.

박원순 시장이 경평축구에 대한 의욕을 가지고 있으므로 경평축구는 남북사이의 환경만 개선된다면 언제든지 실현될 것이다. 서울시 차원에서 본문에서 지적한 5가지의 전략을 바탕으로 중기적인 목표를 세우면서 서울시 남북교류협력 사업을 추진해 나간다면 가능할 것이다.

경평축구의 추진 과정에서도 주목해야할 것은 경평축구가 남북군사대결이라는 구조속에서도 서울의 도시이미지를 평화지향적인 것으로 만들어 내는 효과를 가진다는 것이다. 냉전구조의 미청산이라는 제약속에서도 시민안보를 통해서 서울시 디스카운트를 완화시키는 사업이라는 점이다.

다시 말하자면 서울시는 시민안보전략 차원에서 경평축구를 추진하고, 경평 축구뿐만 아니라 시민안보 실현을 위한 다차원저인 프로그랩과 결부시켜야 할 필요가 있다. 남북철도 연결도 시민안보의 실련이라는 발상의 전환을 가져온다면 서울시 남북교류협력의 필요성은 다양하게 존재하고, 프로그램 역시 창의적으로 개발 가능하다.

이 글에서는 서울 디스카운트를 극복하기 위한 개념으로 시민안보를 통한 평화도시 건설 그리고 남북교류협력이 이와 관련된 사업이라는 점을 제시했다. 남북교류협력을 위한 5가지 전략도 마련해 보았다.

이제 남은 과제는 경평축구 성사를 가능하게 하는 창의적인 시민안보프로그램 개발이다.
경평축구는 다른 남북협력사업의 추진을 바탕으로 한 신뢰구축을 통해서 성사될 것이기 때문이다.

이를 위한 긍정적인 여건변화도 있다. 2009년 남북교류협력법 개정시에 협력사업자 승인제도를 폐지하고 협력사업 승인제도 바꾸었기 때문에 협력사업과 관련한 절차가 간소해 졌다는 점이다. 나아가 지방자치단체의 독자적 협력사업 추진을 위한 법개정이나 현조나는 ‘지방자치단체 남북교류협의회’의 존치근거를 법제화하고 권한의 확대하는 것도 검토해볼 일이다.

남북자치단체간 교류협력 업무 처리지침에서 행자부 승인 사항으로 되어 있는 항목들은 몇가지가 있다. 사업의 실현 가능성, 지방자치단체간 사업의 중복추진, 사업의 적정성 및 실효성, 지방자치단체의 사업추진 능력, 공공복리 등 국익부합 여부(국가안전보장, 공공질서, 공공복리 저해여부), 정부통일정책 부합여부 등이다. 여기서 공공복리 등 국익부합 여부나 정부통일정책 부합여부가 필요하다면 이것을 제외하고는 지방자치단체 남북교류협의회를 법제화하고 해당업무로 이괄하는 것이 바람직한 내용들이다.

 


1) 2005년 제정된 북한의 ‘북남경제협력법’에 따르면 14조에서 “북남경제협력의 물자에는 관세를 부과하지 아니하나”라고 명시하고 있다. 북한도 남북협력을 민족내부거래로 파악하고 있다. 법 조항은 법무부, “북남경제협력법 분석” (2006.4)
2) 서울시 홈페이지, ‘한국의 대표브랜드 서울’, www.seoul.go.kr
3) 문승동, ‘한국 분단리스크 프리

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